ЛЕГЕНДАРНЫЙ АНАХРОН�ЗМ

Поправка Джексона-Вэника, принятая в разгар Холодной войны и направленная против СССР, продолжает действовать в отношении России и ряда других постсоветских государств.
Поправка была названа в честь ее авторов — сенатора Генри Джексона (был членом Палаты Представителей в 1941—1953 годы, членом Сената - в 1953—1983 годы) и членом Палаты Представителей Чарльза Вэника (избирался в Конгресс в 1955—1981 годы). Весной 1972 года советское правительство обязало граждан, желающих эмигрировать из страны, выплатить «компенсации за полученное образование». Сумма этой компенсации была настолько велика, что лишь немногие могли позволить себе отъезд из Советского Союза.
Гленн Хастедт (Glenn Hastedt), автор книги «Американская внешняя политика: прошлое, настоящее, будущее» (American Foreign Policy: Past, Present, Future), отмечает, что тогда во внешнеполитических ведомствах стран Запада была популярна теория (одним из ее наиболее известных адептов был тогдашний госсекретарь США Генри Киссинджер), согласно которой СССР возможно было победить или хотя бы нейтрализовать, используя принцип «социализовать — цивилизовать» (socialize — civilize). Эта формула подразумевала, что установление более тесных связей (дипломатических, научных, культурных, технологических и пр.) с советским режимом позволит инициировать начало процесса демократических реформ в СССР. То есть, СССР будет вынужден действовать по западным правилам и, в результате, изменится изнутри.
�сторики Стивен Хук (Steven W. Hook) и Джон Спэйнер (John W. Spanier), авторы книги «Американская внешняя политика после Второй мировой войны» (American Foreign Policy Since World War II), указывают, что сенатор Джексон был кардинально не согласен с этой теорией. �менно поэтому у него и появилась идея принятия законопроекта, впоследствии ставшего поправкой Джексона-Вэника. Философия поправки заключалась в следующем: возможность эмиграции является одним из инструментов давления на правительство. В итоге правительство вынуждено делать жизнь в стране более приемлемой для всех категорий граждан, в том числе и для меньшинств. Кроме того, свобода эмиграции предполагает большую открытость границ и большую открытость тоталитарного общества к информации и идеям, циркулирующим за его пределами.
Любопытно, что тогдашний президент США Ричард Никсон и его Администрация были крайне недовольны инициативой Джексона-Вэника. Поправка подрывала сложившуюся традицию переговоров с СССР: торговля отдельно, права человека — отдельно. Впрочем, по словам одного из «серых кардиналов» политики США и друга Джексона Ричарда Перла (он рассказал об этом Архиву Национальной Безопасности США), Никсона удалось, в итоге, убедить в результате личной встречи с Джексоном.
Мартин Волкер (Martin Walker), автор книги «Холодная война. �стория» (The Cold War: A History), указывает, что одним из факторов, который повлиял на изменение позиции исполнительной власти США, было тогдашнее состояние советско-американской торговли. Объемы торговли были весьма незначительны, а советское сырье, экспортируемое в США, и так облагалось минимальными налогами. Фактически, США пытались лишь ограничить возможности СССР в получении кредитов и инвестиций. Де-факто, поправка была принята в качестве наказания СССР, запрещавшего свободную эмиграцию советских евреев в �зраиль, а представителей иных преследуемых религиозных меньшинств — баптистов, евангелистов, католиков — в иные страны мира.
Генри Штейнер (Henry Steiner) и Филипп Алстон (Philip Alston), авторы книги «Международные права человека в контексте: закон, политика, мораль» (International Human Rights in Context: Law, Politics, Morals), утверждают, что Закон 1974 года был одной из первых в истории попыток увязать права человека и международную торговлю. Раздел IV Закона о торговле 1974 года (именно в этот раздел Джексоном и Вэником были внесены поправки) первоначально должен был установить рамки торговых отношений США с коммунистическими странами. Однако, в него было внесено изменение, которое коренным образом изменило акцент этого раздела. После принятия поправки при регулировании торговых отношений со странами коммунистического блока США были обязаны принимать во внимание соблюдение этими странами прав человека (в том числе, права на эмиграцию) и свободы вероисповедания. К примеру, поправка начинала действовать в отношении государства, которое 1. отказывало своим гражданам в праве и возможности на эмиграцию, 2. устанавливало «более, чем номинальные» налоги на право эмигрировать или на документы, необходимые для эмиграции, 3. устанавливало более высокие налоги, сборы и иные обязательства для граждан страны, выразивших желание эмигрировать. Чтобы помочь советским евреям и другим этническим и религиозным меньшинствам избежать преследований со стороны коммунистического режима, запрещались нормальные торговые отношения с СССР и другими странами с нерыночной экономикой.
Таким образом, от состояния дел в сфере эмиграции зависит состояние торгово-экономических связей США с этими странами. Против нарушителей международных норм США вводят санкции, в основном касавшиеся ограничения допуска товаров, производимых в данной стране мира, на американский рынок (любопытно, что некоторые страны - например, Ливия, Судан, �рак — становились жертвами американских санкций, однако их торговый статус при этом не изменялся). Кроме этого, поправка запрещает предоставлять этим странам доступ к финансовым ресурсам США, которые контролируются американским правительством (это три структуры — Export-Import Bank, Commodity Credit Corporation и Overseas Private Investment Corporation — их деятельность направлена на облегчение работы частных компаний США на иностранных рынках).
Поправка действует до тех пор, пока та или иная страна не разрешит свободную эмиграцию. Закон обязывает Президента США постоянно информировать Конгресс о том, какие страны мира препятствуют свободной эмиграции своих граждан (подобные доклады Администрация Президента предоставляет Конгрессу дважды в год — 30 июня и 31 декабря). На основании этих докладов Конгресс (точнее, обе его палаты — Сенат и Палата Представителей — по отдельности) принимает решение о продолжении действия поправки в отношении того или иного государства или, наоборот, об ее отмене. После принятия поправки в 1974 году торговые санкции немедленно начали действовать в отношении всех социалистических государств, за исключением Польши и Югославии.
По данным �сследовательской Службы Конгресса США, на сегодняшний день лишь 11 государств мира попадают под действие поправки Джексона-Вэника. Лишь два из них - Куба и Северная Корея — практически полностью лишены возможности свободно экспортировать свои товары в США, поскольку поправка в отношении их товаров действует в полном объеме. В отношении остальных государств, в том числе России, Беларуси, Туркменистана, Азербайджана, Казахстана, Таджикистана и Узбекистана, действует облегченный режим.
Дело в том, что Президент США, с согласия Конгресса, обладает правом принимать решение о временном отказе от выполнения требований этой поправки (носит название «вэйвер»\waiver) и отказа от торговой дискриминации того или иного государства. Сперва вэйвер действует 18 месяцев, впоследствии он может пролонгироваться ежегодно. Если Президент решит, а Конгресс с этим согласится, что данная страна демонстрирует определенный прогресс в сфере защиты прав человека, она получает следующий промежуточный статус «не совершающего нарушений» (no violation). Ныне на основе вэйвера торгуют лишь три страны — Беларусь, Туркменистан и Вьетнам, остальные находятся на следующей ступени «не совершающих нарушений». К примеру, впервые вэйвер был выпущен в 1975 году — первой страной, получившей право торговать с США на его основе, стала Румыния. В 1988—1991 годы вэйвер не выпускался по причине жестокостей режима Николае Чаушеску, в 1992 году вэйвер был выпущен вновь, в 1995 было признано, что Румыния не совершает нарушений, а в 1996 году эта страна обрела статус NTR — постоянного торгового партнера США.
Ныне поправка Джексона-Вэника — один из символов былого противостояния двух государств в эпоху Холодной войны и, одновременно, один из наиболее успешных примеров использования торговых рычагов в качестве инструмента борьбы за права человека. К примеру, в 2001 году Администрация США распространила пресс-релиз, в котором указывалось следующее: «Поправка стала экстраординарным успехом в обеспечении свободы эмиграции из СССР и его последователей. Начиная с 1975 года 573 тыс. беженцев — многие из них евреи, евангелические христиане и католики — переселились в США. Более 1 млн. евреев иммигрировали в �зраиль за это время». �звестный политолог Майкл МакФоул, научный сотрудник исследовательского центра Hoover Institution и профессор Стэнфордского Университета, в тридцатилетнюю годовщину принятия поправки опубликовал в газете Washington Post статью, в которой назвал поправку «одной из наиболее успешных внешнеполитических идей Конгресса США в эпоху Холодной войны».

Washington ProFile