РАСЧЛЕНЕН�Е АФГАН�СТАНА

На территории Афганистана сегодня размещены Международные силы содействия безопасности под руководством США в составе 150 тысяч человек. Однако не похоже, чтобы Соединенные Штаты и их союзники смогли победить талибов военными средствами. После стольких лет несостоятельной политики в отношении Афганистана оптимизм США по поводу успешного окончания миссии начинает рассеиваться: Вашингтону придется признать либо стратегическое поражение, либо фактическое расчленение страны. «Полит.ру» публикует статью старшего научного сотрудника Совета по внешним связям США Роберта Блекуилла "План "Б" в Афганистане", в которой автор объясняет, почему фактическое расчленение Афганистана, по сравнению с другими альтернативами, является меньшим из зол. Статья опубликована в журнале «Россия в глобальной политике»(2011. № 1).
Впервые опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 1 за 2011 год. © Council on Foreign Relations, Inc.

Нынешняя политика США в Афганистане обходится в десятки миллиардов долларов, ежегодно там гибнет несколько сот солдат и офицеров союзнических войск – и все ради того, чтобы не позволить «Талибану» взять под контроль пуштунские провинции, где это движение зародилось. Пока конца-края не видно. Те, кто настаивает, что для успеха нынешней стратегии требуется больше времени, забывают сказать, как они оценивают шансы на успех в течение следующих нескольких лет, сколько еще понадобится жертв и бюджетных ассигнований и для чего все это нужно. Холодный расчет говорит о том, что пора переключаться на резервный план «Б».
Пока не похоже, чтобы Соединенные Штаты и их союзники смогли победить талибов военными средствами. Сейчас в Афганистане размещены Международные силы содействия безопасности (ISAF) под руководством США в составе 150 тыс. человек. Это на 30 тыс. человек больше, чем Советский Союз имел в этой стране в 1980-е гг., но менее половины того, что требуется в соответствии с классической доктриной борьбы с партизанами (повстанцами), чтобы иметь хоть какой-то шанс на умиротворение страны.

А если принять во внимание, что оккупировавшая Афганистан армия совершенно не знакома с местной историей, языком, обычаями, политическими предпочтениями, ценностями и внутренним устройством племенной жизни, то союзникам вряд ли удастся привлечь на свою сторону существенное число афганских пуштунов, как того требует доктрина борьбы с повстанческим движением. Соединенные Штаты не завладеют «умами людей» (по выражению Себастьяна Юнгера) на юге и востоке Афганистана. В ноябре президент Афганистана Хамид Карзай заявил в интервью The Washington Post, что не желает видеть такое количество американских солдат и офицеров, заполняющих афганские дороги и дома, и что долговременное присутствие стольких иностранных военнослужащих лишь усугубит сопротивление. «Настало время сворачивать военные операции, – сказал Карзай. – Пора сократить присутствие “солдатских сапог” в Афганистане… уменьшить вмешательство в повседневную жизнь афганцев». Подобные настроения широко распространены, хотя и совершенно несовместимы с дислокацией военнослужащих на местах, как того требует стратегия борьбы с повстанческим движением.

Качество управления, которое пытается обеспечить глубоко коррумпированное правительство Карзая, не улучшится в ближайшее время, а без всеобъемлющей правительственной реформы в Афганистане успех, по сути, невозможен. Как подчеркивает специалист по борьбе с повстанцами Дэвид Килкаллен, «результат всецело зависит от того правительства, которое вы поддерживаете». В этом контексте Декстер Филкинс отметил в The New York Times, что «Афганистан в настоящее время считается одним из основных бандитских государств мира. �з 180 стран, которые попадают в рейтинг коррупционности Transparency International, Афганистан занимает 179-е место; хуже дела обстоят только в Сомали».

В ближайшее время Афганская национальная армия не готова в одиночку противостоять «Талибану» и осуществлять серьезные боевые действия на юге и востоке Афганистана. По мнению журнала The Economist, «менее 3% новобранцев являются выходцами из неспокойного пуштунского юга, который оказывает талибам наибольшую поддержку. Вследствие безжалостного террора против “коллаборационистов” и членов их семей немногие пополнят ряды афганской армии и в будущем. В результате офицеры с севера, которые говорят только на дари (афганско-персидский язык), вынуждены пользоваться услугами переводчиков на юге страны, населенном пуштунами. Пехотинцы с севера вообще не желают идти на юг». Генерал морской пехоты США Джеймс Конвей заявил представителям прессы в августе прошлого года, что Афганская национальная армия еще в течение нескольких лет будет не готова обеспечить безопасность американским войскам в провинциях Кандагар и Гильменд. Пакистанские военные, видящие в �ндии главного врага и считающие, что необходимо обеспечить стратегическую глубину, будут и дальше предоставлять убежище давнишним союзникам из «Талибана» и не примут подлинно независимый Афганистан.

Наконец, общественное мнение в Соединенных Штатах и странах-союзницах вряд ли позволит продлить интервенцию на то время, которое, в соответствии с доктриной борьбы с повстанцами, потребуется для успешного окончания миссии. Многочисленные заявления президента Барака Обамы о скором сворачивании боевых действий в Афганистане привели к ослаблению американской дипломатии во всем регионе. Администрации нужно прекратить разговоры о стратегиях выхода и нацелиться на долгосрочные боевые действия, сохранив в этой стране от 30 до 50 тыс. солдат и офицеров.

В то же время Вашингтон должен признать, что «Талибан» рано или поздно обретет контроль над пуштунским югом и востоком, и, чтобы предотвратить подобный исход, придется заплатить неприемлемо высокую цену. Конечно, администрации не следует отдавать пуштунские провинции на откуп талибам или открыто призывать к расчленению Афганистана. Скорее пора просто перестать приносить ненужные жертвы на юге и востоке и согласиться с «реальным раскладом сил» в соответствующих провинциях. В то же время ВВС США и войскам особого назначения придется остаться в стране в ближайшем будущем, чтобы поддерживать афганскую армию и правительство в Кабуле и не допустить захвата «Талибаном» также севера и запада страны.
Учитывая, что отдельные элементы нынешней афганской политики Вашингтона совершенно не работают, оптимизм по поводу способности выполнить поставленные задачи напоминает слова Белой Королевы из «Алисы в Зазеркалье»: «Ну что же, до завтрака я иногда верила в шесть невозможных вещей». Короче говоря, президенту Обаме следует объявить, что Соединенные Штаты и их зарубежные и афганские партнеры будут и дальше осуществлять всеобъемлющую контртеррористическую стратегию в пуштунском Афганистане, а также стратегию национального строительства на остальной территории – как минимум в течение следующих 7–10 лет. При этом придется пойти на вынужденный шаг и признать фактическое расчленение страны, что было бы крайне разочаровывающим итогом десятилетних инвестиций США в Афганистан, но, к несчастью, это лучший результат, который Вашингтон сможет достичь, если трезво смотреть на вещи.

УЙТ�, ЧТОБЫ ОСТАТЬСЯ
После стольких лет несостоятельной политики в отношении Афганистана не может быть легких, быстрых и дешевых способов выбраться из нынешней трясины. Даже при всех тех проблемах, к которым приведет фактическое расчленение страны, для администрации Обамы этот путь был бы наилучшей альтернативой стратегическому поражению. Твердо придерживаясь намерения долго играть роль деятельной боевой силы в Афганистане и решительно отвергая перспективу установления постоянного контроля «Талибана» над южными провинциями, Соединенные Штаты и их союзники могли бы за несколько месяцев вывести силы наземного базирования с большей части пуштунского Афганистана, включая Кандагар. Международные силы содействия безопасности могли бы прекратить боевые действия в горах, на равнинной местности и в городах на юге и востоке Афганистана (продолжая поставлять оружие, помощь и разведданные тем старейшинам местных племен, которые готовы продолжать сопротивление). Тем временем Вашингтон сосредоточил бы усилия на защите северных и западных провинций Афганистана, в которых пуштуны не являются доминирующей силой, включая Кабул.

Афганским талибам можно было бы предложить временное соглашение, по которому каждая из сторон обязалась бы не расширять контролируемую территорию, коль скоро «Талибан» прекратит оказывать поддержку мировому терроризму. Вполне возможно, что лидеры «Талибана» это предложение отвергнут. США должны дать ясно понять, что нанесут удар по любым объектам «Аль-Каиды», где бы они ни находились, а также при любой попытке «Талибана» нарушить линию размежевания, равно как и по всякому убежищу террористов вдоль границы с Пакистаном. Террористы нигде не должны чувствовать себя в безопасности и подвергаться массированным ударам по обе стороны линии Дюранда.

В этом предприятии Вашингтону следует заручиться поддержкой афганских таджиков, узбеков, хазарейцев и сотрудничающих с ним пуштунов, а также союзников по НАТО, ближайших соседей Афганистана и Совета Безопасности ООН, что было бы как нельзя кстати. Союзники могли бы продолжить ускоренное обучение афганской армии. Что касается национального строительства, то главные усилия следует направить на племенные группы, населяющие север и запад Афганистана, которые готовы принять помощь и не подвергаются систематическому давлению со стороны талибов. Наконец, может наступить момент, когда окрепшая Национальная афганская армия сумеет с помощью союзников отбить у «Талибана» юг и восток страны.

Как указывает политический аналитик Джон Чипман, «метод сдерживания может быть принят в качестве стратегии, которая ограничивается мерами, направленными на отведение угрозы, как изначально практиковалось коалиционными силами, когда они только входили в Афганистан... Эта стратегия позволит избавиться от впечатления, будто вывод боевых подразделений означает победу противника. Подобную стратегию можно было бы осуществлять на протяжении длительного времени и при этом добиваться главной цели в сфере безопасности». В этом отношении недавние сообщения прессы о том, что американские войска останутся в Афганистане до конца 2014 г., можно только приветствовать.

Подобные изменения в стратегии дали бы ясно понять всем, что Соединенные Штаты, сохраняя длительное военное присутствие в Афганистане, намерены еще долгие годы оставаться реальной силой в Южной и Центральной Азии. Это позволило бы резко снизить военные потери, а значит и внутриполитическое давление, поскольку широкая общественность в этом случае не стала бы требовать скорейшего вывода войск. Это привело бы и к резкому снижению финансовых расходов на кампанию, которые в настоящее время составляют 7 млрд долларов ежемесячно. В то же время союзники по НАТО с большей вероятностью продлили бы миссию в Афганистане на значительный срок. Предлагаемая стратегия позволила бы армии и морским пехотинцам США восстановить силы и боеспособность после нескольких лет ведения двух сухопутных войн, и для большинства соседей Афганистана такая стабилизация оказалась бы приемлемой. В то же время �сламабад не смог бы уже так беззастенчиво требовать от Вашингтона терпимого отношения к террористической угрозе из Пакистана, пользуясь тем, что Соединенные Штаты вынуждены проводить наземную операцию в южном Афганистане. � это также позволило бы администрации Обамы сосредоточить силы и ресурсы на решении других важных вопросов.

ОТСУТСТВ�Е ЛУЧШЕГО ВЫБОРА
План фактического расчленения Афганистана связан с немалыми издержками и нежелательными последствиями, поэтому его принятие имеет смысл лишь в том случае, если другие альтернативы еще хуже, но так оно и есть на самом деле.

Например, одна из альтернатив заключается в том, чтобы продолжать контртеррористическую операцию в Афганистане вне зависимости от того, сколько еще времени она может потребовать, и, возможно, даже увеличить военное присутствие. Это лишено смысла, поскольку американские интересы в Афганистане не столь велики, чтобы оправдать подобное вложение сил и средств. На сегодняшний день в стране размещено около 100 тыс. американских военнослужащих, хотя, по данным ЦРУ, там находится всего от 50 до 100 боевиков «Аль-Каиды». Это означает, что на каждого боевика приходится от одной до двух тысяч солдат и расходуется около миллиарда долларов ежегодно, что с лихвой превышает любые разумные пределы. Выделение таких непомерных ресурсов совершенно неоправданно с точки зрения интересов в данном регионе. �значальная военная цель Соединенных Штатов в Афганистане состояла в уничтожении «Аль-Каиды», а не в ведении военных действий против «Талибана», и эта цель по большому счету выполнена.

Еще одна альтернатива – полный вывод всех вооруженных сил в течение следующего года или двух. Но это могло бы привести к быстрому возобновлению полномасштабной гражданской войны в Афганистане, а затем, возможно, к завоеванию всей страны талибами. В вооруженный конфликт втянулись бы соседи Афганистана с последующей дестабилизацией обстановки во всем регионе и обострением отношений между Дели и �сламабадом. Пакистан с большей вероятностью превратился бы в радикальное исламское государство, создав, в свою очередь, угрозу безопасности находящемуся там ядерному арсеналу. Это ослабило бы, а, быть может, и полностью уничтожило ростки стратегического партнерства между �ндией и США, поставило бы под сомнение перспективы НАТО и дало новый стимул идеологии джихада и нарастающей волне терроризма против либеральных обществ. Наши друзья и враги во всем мире расценили бы это как полный провал Вашингтона в качестве лидера международного сообщества, отсутствие у него стратегической решимости и проявление слабости. Разрушительные последствия подобного решения ощущались бы долгие годы и десятилетия.

Третья альтернатива – попытка достигнуть стабильности в Афганистане путем переговоров с «Талибаном». НАТО могла бы попытаться соблазнить лидеров афганских талибов перспективой прекращения боевых действий и вхождения в коалиционное правительство в Кабуле. Но, как сказал директор ЦРУ Леон Панетта, до тех пор, пока талибы будут думать, что они одерживают верх, с ними невозможно ни о чем договориться: «Мы не видим никаких доказательств того, что они по-настоящему заинтересованы в примирении. У них нет ни малейшего желания сложить оружие, отречься от “Аль-Каиды” и стать нормальными членами общества. Мы не видим подтверждений подобных намерений с их стороны, и что касается примирения, честно говоря, мне думается, что если они не будут убеждены в твердом намерении Соединенных Штатов одержать победу и нанести им решительное поражение, трудно рассчитывать на подлинное примирение». Несмотря на интенсивность атак с использованием беспилотных радиоуправляемых устройств, США не удается заставить «Талибан» пойти на полноценный политический компромисс. Как сказал один высокопоставленный чиновник из Министерства обороны The Washington Post в конце октября, «похоже, партизанская война не ослабевает», добавив, что не видит никаких принципиальных изменений или сдвигов в оперативной обстановке.

Но как быть с проблемами, могущими возникнуть в связи с фактическим расчленением страны? Если позволить афганским талибам контролировать юг и восток страны, не захотят ли они снова воспользоваться услугами боевиков «Аль-Каиды», и не восстановится ли ситуация, существовавшая до 11 сентября 2001 года? Совсем необязательно. В конце октября бывший в то время помощником президента по национальной безопасности Джеймс Джоунс сказал, что, по оценкам американского правительства, в Афганистане осталось не более 100 боевиков «Аль-Каиды», которые не имеют баз и «возможности готовить теракты против Соединенных Штатов или их союзников». Вероятно, афганский «Талибан» извлек урок из ситуации, когда «Аль-Каиде» дозволено беспрепятственно осуществлять свою деятельность на подконтрольной ему территории.

Но если урок не усвоен, американские силы продолжат атаковать любые цели «Аль-Каиды» по обе стороны афганско-пакистанской границы, оказывая смертоносное давление такими способами, которые не использовались до 11 сентября. Небо над пуштунским Афганистаном заполнят стервятники-истребители, мишенью которых станут не только вылазки террористов, но и новое афганское правительство талибов во всех его ипостасях. Гражданские чиновники «Талибана» (губернаторы, мэры, шефы полиции, судьи, налоговые инспекторы и т.д.) будут просыпаться каждое утро, не зная, смогут ли они выжить в течение предстоящего дня в своих кабинетах, при выполнении повседневных обязанностей или ночью в своих домах. Не останется ни одной горной пещеры, в которой они могли бы надежно укрыться и при этом выполнять свою работу. Эти меры обеспечат определенное сдерживание. � даже если большая часть тех примерно 300 боевиков «Аль-Каиды», которые в настоящее время находятся в Пакистане, переместится на несколько десятков километров севернее и пересечет границу, это ничего не изменит и не послужит предлогом для возобновления крупномасштабной сухопутной войны с целью недопущения данных маневров.
Что если афганские талибы не будут соблюдать границы, сложившиеся де-факто после расчленения Афганистана, и попытаются снова завоевать всю страну? Они могут предпринять подобную попытку, но ISAF и растущие возможности Национальной афганской армии воспрепятствуют осуществлению такого сценария. Согласие с фактическим разделом не приведет к гражданской войне, потому что такая война уже ведется в настоящее время. На самом деле раздел стабилизирует ситуацию, поскольку станет понятно, какую территорию контролирует каждая из сторон.

Но как быть с островками непуштунских народов на юге и востоке Афганистана, с проживающими там женщинами всех возрастов и пуштунскими племенами, которые не желают правления «Талибана» – неужели они будут брошены на произвол судьбы? К сожалению, обстоятельства диктуют свои условия. Но это трагическое следствие местных реалий, которые внешние силы не в состоянии изменить в разумные сроки при разумных финансовых затратах и малой кровью. Соединенные Штаты и их союзники начали войну в Афганистане не для того, чтобы защитить все слои местного населения от средневекового варварства, и они не собираются сейчас брать на себя эту задачу, на решение которой может уйти несколько десятилетий.

Не может ли такой курс привести к образованию ирредентистского Пуштунистана и подрыву стабильности Пакистана? В самом деле, успокоить �сламабад будет очень непросто, поскольку фактическое расчленение Афганистана, несомненно, спровоцирует всплеск сепаратизма по обе стороны линии Дюранда. Однако, оказывая трансграничную поддержку афганскому «Талибану», пакистанские военные усугубляют уже имеющиеся проблемы, так что на самом деле �сламабад не имеет морального права жаловаться. Возможно, четкое разделение Афганистана на две части станет своего рода шоковой терапией для пакистанской армии и поможет ей осознать, в какие опасные игры она играла на протяжении нескольких последних десятилетий.
Не приведет ли этот курс к войне «по доверенности» между �ндией и Пакистаном на территории Афганистана или к общей дестабилизации обстановки в регионе? На данном этапе усиленная конкуренция между Дели и �сламабадом в Афганистане возможна независимо от политики, проводимой Соединенными Штатами. Но до тех пор, пока Вашингтон сохраняет приверженность долгосрочному военному присутствию, �ндия не будет вводить в Афганистан свои сухопутные войска. Таким образом, вероятность крупномасштабного или прямого конфликта между �ндией и Пакистаном существенно снизится.

Китай, �ран, Россия и соседи Афганистана в Центральной Азии также имеют свои интересы в регионе и по-своему видят перспективы. Ни одна из этих стран в настоящее время не поддерживает идею фактического раздела страны. Но никто не хочет видеть Афганистан снова под контролем «Талибана», и если нынешняя политика США окажется нежизнеспособной, они должны быть открыты для других способов предотвращения худшего сценария. Таким образом, из чисто своекорыстных интересов упомянутым странам придется серьезно отнестись к плану, который изложен в данной статье (хотя, чтобы заручиться их поддержкой, Вашингтону нужна искусная и настойчивая региональная дипломатия, которая в настоящее время отсутствует).

УМЕРЕТЬ �З-ЗА ОШ�БК�
Независимо от взглядов на афганскую проблему, многие специалисты и официальные лица пытаются найти подходящую аналогию, чтобы доказать свою точку зрения на то, какую политику проводить в Афганистане. Однако разница между нынешней ситуацией и другими случаями, которые используются в качестве аналогии или наглядного примера, настолько велика, что сравнения не помогут делу.

В оправдание нынешней стратегии чаще всего приводится аналогия с наращиванием воинского контингента в �раке в 2007 году. �менно этим объясняется стабилизация обстановки в �раке, которая затем позволила Соединенным Штатам начать вывод войск и при этом избежать поражения. Однако, как указывает Джеймс Доббинс, бывший чрезвычайный посланник США в Афганистане, там будет крайне трудно переманить бывших повстанцев на свою сторону и добиться от них лояльности, как это случилось в �раке. К 2007 г. суннитское арабское меньшинство в �раке было основательно потрепано шиитскими ополченцами, которые составляли большинство, и, лишь потерпев решительное поражение, арабы-сунниты обратились за помощью и защитой к американским войскам. Что же касается партизанской войны, которую ведет в Афганистане «Талибан», то ее питательной средой является самая большая этническая группа, а не меньшинства, как в �раке.
Кроме того, пуштунские мятежники в течение нескольких последних лет не терпят поражение, а побеждают в гражданской войне. В �раке «Аль-Каида» своей неразборчивостью в средствах, неоправданной жестокостью и многочисленными злоупотреблениями к 2007 г. настроила против себя союзников из числа арабов-суннитов. В Афганистане «Аль-Каиды» в настоящее время практически нет, и она, конечно, не несет угрозы мятежным лидерам «Талибана» или пуштунскому образу жизни. Пуштунские старейшины – менее влиятельные переговорщики, чем иракские шейхи, которые доказали способность приводить за собой почти всех своих сторонников, когда решали переметнуться на сторону союзников. Короче говоря, наращивание воинского контингента в �раке не может служить примером для Афганистана.

После почти десятилетних усилий в Афганистане столь резко поменять политику будет трудно. Президенту Обаме очень непросто объяснить, почему контртеррористическая тактика не принесла видимых дивидендов в течение приемлемого времени, и признать, что так много храбрых мужчин и женщин погибли, отстаивая территории, которые теперь отдаются врагу. Но как бы болезненно это ни было, если западные лидеры продолжат осуществление стратегии, которая оказалась неэффективной в прошлом и не принесет видимых результатов в будущем, они докажут собственную стратегическую и нравственную несостоятельность.

Спустя десятилетия историки будут гадать, почему президент Обама, несмотря на душевные муки, описанные в недавно вышедшей книге Боба Вудворда, согласился на размещение стотысячного воинского контингента в Афганистане через 10 лет после событий 11 сентября. Они будут ломать головы над тем, почему американские стратеги вели себя так, как будто участь всего цивилизованного мира зависела от умиротворения Кандагара и Марджи. Генри Киссинджер отметил, что «для остальных стран утопия – это благословенное прошлое, которое никогда не вернется; для американцев же она находится за линией горизонта». Неохотно принятое решение о фактическом расчленении Афганистана – едва ли утопический исход военных действий в этой стране, но это наименьшее из всех зол.
polit.ru