ИЗЖИЛА ЛИ СЕБЯ КОЛЛЕГИЯ ВЫБОРЩИКОВ?
Росс БЕЙКЕР
Джейми РАСКИН
Два политолога обсуждают доводы за и против коллегии выборщиков — системы, при которой каждый штат назначает выборщиков, а те, в свою очередь, выбирают президента Соединенных Штатов по окончании всенародного голосования. Росс Бейкер — профессор университета Ратджерса (Нью-Брансуик, штат Нью-Джерси), выступает в защиту коллегии выборщиков в том виде, в каком она была учреждена в соответствии с Конституцией США в 1787 году. Джейми Раскин — сенатор от штата Мэриленд, специалист по конституционному праву, профессор Американского университета (г. Вашингтон), ратует за то, чтобы изменить коллегию выборщиков таким образом, чтобы результаты выборов действительно отражали результаты всенародного голосования. На основании подписанного им закона, Мэриленд стал первым штатом в стране, который присоединился к официальному Соглашению между штатами об общенациональном всенародном голосовании.
ЗА
Коллегия выборщиков: полезна и в 21-м веке
Росс БЕЙКЕР
Вечером 7 ноября вновь избранный сенатор-демократ от штата Нью-Йорк Хиллари Клинтон обратилась к ликующей толпе своих сторонников на Манхэттене и пообещала приехать в Вашингтон и добиться отмены «архаичного и недемократичного» института коллегии выборщиков, который не в состоянии обеспечить четкий и ясный ответ на вопрос о том, кто становится победителем в президентской гонке.
Никто и не подумал указать ей на то, что орган, в который она только что была избрана, Сенат США, тоже архаичен (учрежден в 1789 году) и недемократичен (каждый штат вне зависимости от населения представлен всего двумя сенаторами). Если к Конституции Соединенных Штатов будет применяться стандарт современности и демократичности всех ее положений, от этого надежного и успешно применяемого плана управления страной мало что останется.
В Конституции США есть много положений, которые критики сочтут старомодными, включая систему федерализма, по которой федеральное правительство делит власть с 50 штатами. Вероятно, было бы более эффективно управлять Соединенными Штатами исключительно из столицы страны в городе Вашингтоне, однако люди, которые составляли Конституцию, не считали эффективность главным приоритетом. Они гораздо выше ценили свободу и считали, что более безопасно будет разделить политическую власть. Одним из элементов этого разделения стало то, что национальное, или федеральное, правительство делит свою власть с правительствами штатов.
Одним из важных аспектов американского федерализма является то, что все 50 штатов, как отдельные государства, участвуют в выборах президента. Эта система — коллегия выборщиков — предоставляет каждому штату количество голосов, эквивалентное числу его представителей в Сенате и в Палате представителей, где штаты получают количество мест пропорционально численности населения. Кандидат в президенты, который одерживает победу на всенародном голосовании в штатах, где число голосов выборщиков составляет большинство всех голосов (в настоящее время 270 из 538), становится президентом.
Критики этой системы ратуют за простоту прямых выборов. Просто нужно подсчитать число голосов всех избирателей в стране, пренебрегая предпочтениями отдельных штатов, и объявить победителя. Если Соединенные Штаты примут такую систему, кандидаты будут активно проводить кампании в самых густонаселенных штатах и стремиться получить больше голосов в таких местах, игнорируя штаты с маленьким населением.
Коллегия выборщиков заставляет кандидатов обращаться к широкому населению, выходя за пределы центров концентрации населения, и проводить свои кампании в местах, которые были бы не охвачены в случае прямого голосования. При прямом голосовании, по крайней мере, теоретически, кандидаты могли бы просто провести предвыборные кампании в 12 самых густонаселенных штатах и таким образом обеспечить себе выигрыш. Это означает, что у кандидатов были бы все основания игнорировать остальные 38 штатов. Но при использовании коллегии выборщиков крайне маловероятно, что один кандидат наберет необходимое число голосов, проведя избирательную кампанию только в 12 самых густонаселенных штатах. Кандидат в президенты от Демократической партии, возможно, может рассчитывать на победу в Нью-Йорке, Калифорнии и Массачусетсе. А кандидат-республиканец, скорее всего, одержит победу по числу голосов избирателей в Техасе, Северной Каролине и Джорджии. Чтобы получить минимум в 270 голосов выборщиков, который необходим кандидату, чтобы прийти в Белый дом, каждому предстоит получить голоса не только густонаселенных «колеблющихся» штатов, таких, как Огайо и Флорида, где количество голосов, отданных за партии, более или менее одинаково, но и штатов с меньшей численностью населения. Так как каждому штату гарантировано, по меньшей мере, три голоса выборщиков, кандидаты не могут позволить себе обойти вниманием даже такие места.
Коллегия выборщиков также практически исключает избрание чисто регионального кандидата, потому что ни один регион в Соединенных Штатах не обладает достаточным числом голосов выборщиков, необходимых для избрания президента. Критики коллегии выборщиков опираются исключительно на количество голосов, защитники системы указывают на распределение этих голосов и на то, что они представляют «поперечный срез» штатов и регионов страны.
На протяжении американской истории система коллегии выборщиков не позволяла партиям или кандидатам, пользующимся незначительной поддержкой, побеждать в президентской гонке. Некоторые критики существующей системы могут указать на это как на отрицательную черту политической жизни США, однако двухпартийная система всегда служила Соединенным Штатам верой и правдой. Внося определенную умеренность, двухпартийная система остается главным фактором стабильности в стране. Она подавляет экстремистские движения, в то же время, если небольшая партия или кандидат с небольшим числом сторонников предложит идеи, которые найдут поддержку среди избирателей, одна из двух главных партий может включить их в свою программу. Кандидат-экстремист может выиграть всенародное голосование и получить большинство голосов выборщиков в нескольких штатах, как это и произошло на выборах 1948 года со Стромом Термондом и его партией «Права штатов», защищавшей принципы сегрегации. Но такая партия, скорей всего, не сможет одержать победу на президентских выборах. В американской политике при системе коллегии выборщиков есть возможность выражения протеста, однако экстремизм не приветствуется.
Более того, система коллегии выборщиков не только гасит политический экстремизм, но она еще предоставляет новые возможности расовым и этническим меньшинствам. Латиноамериканское население, например, составляют всего 12 процентов населения США и еще более незначительную долю избирателей. При системе прямых выборов их влияние было бы весьма ограничено, однако в некоторых штатах их численность достаточно велика, чтобы они могли оказать существенное влияние. В Аризоне, которая является политически колеблющимся штатом, доля латиноамериканского населения составляет 25 процентов, то есть в два раза превышает средние показатели по стране, что дает этой группе национальных меньшинств в условиях использования коллегии выборщиков право оказывать такое влияние, которого в противном случае у нее не было бы. Подобным образом в таких штатах, как Вирджиния, афроамериканцы составляют 20 процентов населения, что усиливает состязательное начало в политической жизни штата.
Наконец, есть еще и более важный вопрос о сути американской федеральной системы в целом и о ее способности выживать в постоянно меняющихся условиях. Авторы Конституции видели в разделении власти между правительством страны и правительствами штатов гарантию безопасности личных свобод. А за последние годы проявилась тенденция к тому, что федеральное правительство забирает себе все больше и больше власти в тех областях, которые лежали в сфере ответственности властей штатов. Если еще больше снизить роль штатов в управлении, устранив систему коллегии выборщиков, это подрубит одну из основ политической системы, которая преодолела много трудностей на протяжение более чем 200-летней истории Америки.
ПРОТИВ
Давайте попробуем использовать коллегию выборщиков, чтобы обеспечить в Соединенных Штатах общенациональные всенародные выборы президента
Джейми РАСКИН
Американцы часто говорят, что несут миру демократию и радикальные политические реформы.
И хотя дома мы более сдержанны, мы называем наши выборы «демократическими», даже не сопоставляя их с нашими демократическими принципами, не говоря уже о том, чтобы рассматривать их в контексте более успешного опыта других стран.
Подобная уверенность в себе и своей правоте немного смущает, если учесть, что некоторые современные черты нашей избирательной системы указывают на то, что в стране произошло что-то, что не вписывается в ее общий демократический контекст.
Самым вопиющим примером служит то, как мы выбираем нашего президента: этот запутанный процесс ставит все демократические принципы с ног на голову. Вот, посмотрите, как опрокидываются основные понятия демократии во время президентских выборов в США:
Принцип большинства — но только во время президентских выборов. Принцип большинства лежит в основе демократии, однако в Соединенных Штатах не победитель всенародного голосования становится президентом. Президентом становится победитель голосования коллегии выборщиков — системы, по которой каждый штат назначает некоторое число «выборщиков», избирающих президента. Во время широко обсуждаемых выборов 2000 года вице-президент Эл Гор опередил губернатора Джорджа Буша на 500 000 голосов по результатам подсчета общего числа голосов избирателей, однако проиграл на коллегии выборщиков из-за появившегося в последнюю минуту во Флориде перевеса в 537 голосов. Кандидаты, проигравшие при всенародном голосовании, побеждали на коллегии выборщиков и во время трех предыдущих выборов. Кроме того, существует много примеров, когда на выборах небольшой сдвиг во всенародном голосовании мог бы укрепить позиции проигравших и привести их в Белый дом.
Народ выбирает своего президента — но не в Соединенных Штатах. Здесь люди голосуют за выборщиков от штата, которые потом будут выбирать президента. Конечно же, большинство людей считает, что они голосуют за президента.
Каждый голос имеет одинаковый вес — но только не при странной арифметике коллегии выборщиков, где голос жителя Делавэра или Северной Дакоты имеет математически гораздо больший вес (измеряется отношением количества избирателей к числу выборщиков от штата), чем голос в более крупных штатах — таких, как Калифорния, Техас или Нью-Йорк. Однако если сравнить, с какой вероятностью избиратели могут повлиять на то, кто будет назначен выборщиком от штата, условия изменятся и несоответствия станут еще более впечатляющими. Например, в 2004 году выборы завершились отрывом в 365 голосов в штате Нью-Мексико и отрывом в 312 043 голоса в штате Юта, то есть у избирателя в Нью-Мексико была вероятность повлиять на назначение выборщиков в сотни раз больше, чем у избирателя в Юте.
У каждого избирателя должен быть одинаковый стимул голосовать — но в США это не так. Подавляющее большинство людей живет в штатах, которые считаются «стабильными», где у республиканцев или демократов есть надежная поддержка выборщиков президента от штатов. Две трети штатов, таким образом, превратились в территорию, куда кандидаты редко заглядывают, ибо сосредотачивают свои усилия на «колеблющихся» штатов, число которых незначительно. За последние два избирательных цикла две партии потратили 99 процентов ресурсов своих кампаний всего на 16 штатов, из них 70 процентов — всего в пяти штатах. Большинство из нас, включая людей, живущих в Техасе, Нью-Йорке и Калифорнии — трех из четырех самых густонаселенных штатах, — всего лишь зрители настоящей избирательной гонки, которая происходит в Огайо и Флориде, а также в ряде других штатов. Такое невнимание к большей части страны отрицательно влияет на явку избирателей в «забытых» штатах. Явка избирателей на общих выборах приближается к 70 процентам в колеблющихся штатах, однако в деморализованных штатах-зрителях она едва превышает 50 процентов, делая, таким образом, явку избирателей по стране одной из самых низких в мире.
Что можно сделать с диспропорциями, которые отражены в динамике наших президентских выборов? Опросы общественного мнения уже на протяжении длительного времени показывают, что более 65 процентов американцев поддерживают идею прямых всенародных выборов президента, при которых все наши голоса будут учитываться одинаково, вне зависимости от географического положения. Люди хотят, чтобы президент представлял всех американцев, а не горстку штатов, собранных вместе путем партийного манипулирования. Вопрос в том, как примирить всеобщее желание проводить всенародные выборы со старомодным механизмом коллегии выборщиков — спорным институтом, который Томас Джефферсон назвал «самым уязвимым местом нашей Конституции».
Сейчас штат Мэриленд предпринял смелый и поистине исторический шаг, призванный продемонстрировать, как можно использовать коллегию выборщиков для проведения всенародных выборов президента. Губернатор Мартин О’Мэйли 10 апреля 2007 года подписал законопроект о том, чтобы Мэриленд присоединяется к официальному Соглашению между штатами, согласно которому все участники отдадут голоса коллегии выборщиков в своих штатах за победителя всенародного голосования. Это соглашение вступит в силу, когда оно будет принято штатами, которые в совокупности представляют большинство голосов выборщиков (270). План, который был одобрен значительным большинством голосов в Сенате и Палате делегатов Мэриленда, уже утвержден законодательными органами более десяти штатов, а также обеими палатами Калифорнии, Гавайев и Иллинойса. Все эти действия были продиктованы тем, что наши президентские выборы далеко не обеспечивают систему управления, которую можно охарактеризовать как «власть народа, волей народа и для народа».
План общенациональных всеобщих выборов зиждется на том, что штаты должны заключить между собой договоры и назначить выборщиков. Статья 2, раздел 1 Конституции Соединенных Штатов гласит: «Каждый штат назначает в порядке, установленном его легислатурой, выборщиков, число которых должно быть равно общему числу сенаторов и представителей, которые штат имеет право направить в Конгресс». Это полномочие использовалось законодательными органами различными способами. Сразу после создания американского государства большинство законодательных органов напрямую назначали выборщиков. Коллегия выборщиков работала как независимый орган, и каждый выборщик голосовал в соответствии со своими убеждениями. Например, в 1800 году в Мэриленде семеро выборщиков проголосовало за Адамса, а четверо за Джефферсона. Когда штаты стали отдавать голоса своих выборщиков по схеме «победителю достается все» на основании всенародного голосования, маленькие штаты стали жаловаться, что это недавно введенное голосование блоками уменьшало влияние малых штатов (и они были правы). Они обратились в суд — и проиграли. На процессе «Делавэр против Нью-Йорка» (1966) Верховный Суд Соединенных Штатов отказал в иске, постановив, что штаты могут использовать свое право распределять голоса выборщиков так, как они считают целесообразным. Штаты обладают правами в полном объеме; то есть они полные и неограниченные.
Поэтому от Калифорнии до Нью-Джерси, от Техаса до Юты наши законодательные органы — во главе со штатами-наблюдателями — могут сейчас объединиться и использовать свое конституционное право для того, чтобы дать Соединенным Штатам то, что мы несем всему остальному миру, но чего никак не можем добиться у себя в стране, — по-настоящему всенародные выборы президента, основанные на принципе большинства, на принципе «один человек — один голос» и на принципе одинакового веса голосов. Такие выборы вновь оживят десятки миллионов наших дремлющих избирателей, и будут служить стимулом для тех, кто в настоящее время чувствует себя ненужными. Это также приведет нас к соответствию тем стандартам, которыми руководствуются все остальные демократические страны мира, выбирая своих президентов.
e-journal