РЕОРГАНИЗАЦИЯ СЕВЕРНОГО КАВКАЗА
Автор Сергей Маркедонов
Еще несколько месяцев назад любое заявление или управленческое решение Кремля по Северному Кавказу оказалось бы предметом широкой дискуссии. Сегодня украинский политический кризис отодвинул кавказскую проблематику на второй план. Впрочем, от этой смены информационных приоритетов, положение дел на российском Кавказе не утратило актуальности и практической важности.
12 мая 2014 года президент России Владимир Путин предпринял одновременно несколько управленческих решений, касающихся самого проблемного региона РФ. Во-первых, в федеральном правительстве создается специальное министерство по Северному Кавказу. Структура, которая будет действовать на основе не отраслевого, а регионального принципа. Подобные прецеденты уже имеются. Так, 21 мая 2012 года в составе правительства было образовано Министерство по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития). До 31 августа прошлого года дальневосточный министр был одновременно и полномочным представителем президента в одноименном федеральном округе. Во главе «северокавказского министерства» встал Лев Кузнецов, который, начиная с февраля 2010 года, занимал пост губернатора Красноярского края. Здесь впору заговорить о своеобразной традиции десантирования «сибиряков» на Северный Кавказ. В свое время Кузнецов сменил на краевом капитанском мостике Александра Хлопонина, назначенного «на усиление» северокавказского направления. К назначению теперь уже бывшего полпреда президента на Северном Кавказе мы еще вернемся. Пока же просто зафиксируем: второй раз за последние 4 года на одну из ключевых позиций в самом проблемном регионе назначается управленец, ранее не связанный с кавказской тематикой. Карьерный рост Кузнецова связан с «Норильским никелем» и государственной службой на разных постах на территории Красноярского края.
И если «дальневосточный министр» и полпред президента в течение более года был един в двух лицах, то на северокавказском направлении сразу же вводится специализация. Наряду с министерством сохраняется СКФО (Северо-Кавказский федеральный округ) и должность полномочного представителя в нем. Напомню, что этот округ был создан вместе со всеми остальными в мае 2000 года, когда возникла сама «окружная система» с целью укрепления властной вертикали. Однако вскоре после этого (июнь 2000 года) для «улучшения имиджа» СКФО был переименован в ЮФО (Южный федеральный округ).
Указом президента РФ от 19 января 2010 года СКФО (включающий 6 национальных республик и Ставропольский край) был выделен из состава Южного федерального округа в отдельную структуру. Тогда во главе него в ранге вице-премьера правительства РФ и был поставлен Александр Хлопонин. Тогдашнее назначение бывшего красноярского губернатора рассматривали в контексте «медведевской либерализации», как попытку изменить систему управления Северным Кавказом посредством исправления крайностей «секьюритизации». Пафосом работы Хлопонина за все эти годы было стремление доказать, что экономическое развитие региона не менее важно, чем специальные операции и ликвидации боевиков, и что посредством увеличения финансирования и реализации различных инвестиционных программ и проектов можно изменить динамику на Северном Кавказе.
Кратко подводя итоги работы Хлопонина, можно отметить, что в своей деятельности он в большей мере руководствовался экономическими акцентами. При этом полпред сосредоточил свое внимание на развитии с упором на инвестирование из центра (бюджет плюс олигархи), из-за чего иногда оказывались подзабытыми задачи пробуждения низовой экономической активности. Но если для сочинского олимпийского проекта такой подход мог быть оправдан (хотя бы тактически), то для достижения стратегических выигрышей для всего Северного Кавказа (а не отдельных очагов благополучия и процветания), он был недостаточен.
Выходец из крупного бизнеса, Александр Хлопонин сосредоточился на практически полезной деятельности, каковой он считал социально-экономические сюжеты, не всегда уделяя должное внимание политике. Де-факто ему не удалось стать посредником между центром и сильными региональными руководителями, которые по-прежнему продолжили выстраивать свое взаимодействие с Кремлем напрямую. И в этом плане полпред не смог подправить «ахиллесову пяту» российской внутренней политики на Северном Кавказе, выражающуюся в примате личных отношений (уний) региональных руководителей и центра над институциональными связями. Комплексного управления Северным Кавказом, на что надеялись многие эксперты и журналисты с назначением Хлопонина в январе 2010 года, не удалось достичь в полной мере. Дискретность по-прежнему осталась характерной чертой северокавказской политики РФ.
12 мая 2014 года «экономиста» сменяет «силовик». Новым «государевым оком» в регионе стал генерал-лейтенант Сергей Меликов. В отличие от крупного бизнесмена и красноярского губернатора у него есть и кавказские корни, и региональный опыт. Во-первых, Сергей Меликов — этнический лезгин. Впервые за существование ЮФО и СКФО северокавказскую проблематику будет курировать представитель одного из коренных народов региона. Во-вторых, новый полпред — потомственный человек в погонах. Его отец Алим — полковник в отставке, а брат- действующий генерал-майор (командует дивизией в Новочеркасске Ростовской области). В период после распада Советского Союза Меликов не раз по своей службе соприкасался с Северным Кавказом. После окончания в 2011 году Военной академии Генштаба российских вооруженных сил он был назначен командующим объединенной группировкой войск по проведению контртеррористических операций на северокавказской территории. Однако, даже поверхностного взгляда на биографию нового полпреда достаточно, чтобы понять: его связи и знания о Кавказе также имеют свои акценты, как и в случае с Хлопониным. Только в одном случае это были экономические сюжеты, а в другом — вопросы безопасности. Снова возникает вопрос, как связать воедино эти сюжеты, как избежать концентрации только на одном из двух.
После того, как Владимир Путин огласил свое решение, эксперты стали говорить о том, что Москва усиливает силовой блок, отодвигая на второй план условных «либералов». Между тем, стоит заметить, что назначение Меликова происходит в условиях определенного спада террористической деятельности. В начале апреля представители российских спецслужб заявили о нейтрализации Доку Умарова, который в течение предшествующих шести с лишним лет рассматривался, как главный вызов для безопасности Северного Кавказа и страны в целом. По данным «Кавказского узла» (этот информационно-аналитический ресурс трудно заподозрить в симпатиях к администрации президента РФ или правительственным структурам) за прошлый год общее число жертв вооруженного насилия на Северном Кавказе сократилось по сравнению с 2012 годом на 239 человек или на 19,5 процентов. Конечно, ситуация в регионе остается далеко не такой стабильной, как хотелось бы. Эксперты, несмотря на сокращение общего количества жертв, отмечали увеличение потерь среди гражданского населения. Но в любом случае определенного спада в деятельности пресловутого «Эмирата Кавказ» было трудно не заметить. И в этой связи теоретически возникают два варианта действий. Либо ускорить жесткие операции с целью «полной победы» над боевиками (в данной ситуации мы не говорим о том, достижима ли она в сжатые сроки), либо перевести дух, проанализировать новые реалии (Кавказ без Умарова) и выдвинуть подходы к региону в соответствии с ними.
Если пытаться проследить логику майских назначений, то видна попытка развести политику и экономику. Министерство должно будет сосредоточиться на реализации экономических программ и проектов для Северного Кавказа. Вероятно, они будут продвигаться без прежнего размаха. В пользу такого вывода говорят хотя бы данные по Абхазии и Южной Осетии. Так, по словам теперь уже бывшего полномочного представителя президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Александра Хлопонина, объем российской финансовой помощи Южной Осетии в 2008-2013 гг. составил порядка 34 миллиарда рублей (чуть более 1 миллиарда долларов США). Абхазия в 2010-2013 гг. получила 12,7 миллиарда рублей (порядка 360 миллионов американских долларов). Но в 2014-2016 годах и Абхазия, и Южная Осетия будут получать от России меньшие объемы финансирования — 1 миллиард рублей ежегодно[1]. Во-первых, это произойдет потому, что появляются серьезные «конкурирующие проекты» в виде Крыма (его успешная интеграция имеет большое значение для России и ее престижа, как его понимают в Кремле). Во-вторых, экономический рост в 2014 году кажется проблематичным. Даже министр финансов Антон Силуанов не исключил «нулевого роста», а, следовательно, придется, более тщательно определяться с приоритетами. Что же касается полпреда, то с учетом его профессиональной специализации акценты на безопасности выглядят логичными.
Однако бюрократическая машина в российских условиях (когда неформальные связи и личные интересы значат не меньше, чем общегосударственное дело) далеко не всегда способна действовать в строго отведенных для нее функциональных рамках. Если таковые, конечно, не будут жестко и в постоянном режиме курироваться с самого верха. Труднодостижимая задача, между прочим! И в этой ситуации в новой конструкции северокавказского управления возможная конкуренция между министерством и полпредом уже закладывается фактически с первого же дня. Кто бы и как ни относился друг к другу лично. Не будем забывать и о том, что Александр Хлопонин «уходя, остается». Он в ранге вице-премьера будет курировать новое министерство по делам Северного Кавказа, а значит иметь влияние на реализацию региональных программ. При этом политических «тяжеловесов» в регионе никто не отменял. Время покажет, насколько эта конструкция будет работоспособной и окажется в состоянии помочь обрести российской политике комплексность, которой ей так не хватает сегодня на Кавказе.
Сергей Маркедонов — доцент кафедры зарубежного регионоведения и внешней политики Российского государственного гуманитарного университета